一、城市老舊城區發展現狀及存在的問題

隨著我國城鎮化進程的加速推進，城鎮化進程已進入高質量發展階段。大部分城市存在大量的老舊城區，使得城市建設遇到了諸多的問題和挑戰。

（一）交通擁堵日趨突出

老城區作為城市生活、休閑娛樂、商務辦公等集中的區域，吸引了大量的人流和車流。而道路規劃不合理、尺度設計陳舊、人車混行、車輛亂停亂放的問題成為痛點，交通狀況每況愈下 ；城市功能布局不平衡，新、舊城區交叉存在，市政、交通設施差異化越來越大，城市路網難以緊密關聯，交通擁堵問題日益突出。

（二）環境設施陳舊老化

老舊城區市政道路設施老舊，供給系統建成年代久遠，經常性維護檢修消耗大量人力物力，使用功能達不到預期效果 ；公廁、醫療衛生及養老等公共配套數量不足，建造標準低，通風采光差，垃圾收集、轉運及處理設施不完善，多種不利因素嚴重影響居民生活質量和城市形象。

（三）街道風貌與新發展理念不符

多數社區存在不同時期建設的住房，各自有著不同的建筑形式，建造之初未考慮與周邊的環境協調，街道風貌各異、規格設置無序，形象千差萬別。老舊城區建筑外立面大都老舊殘破，街道標識標牌、休閑座椅等城市“家具”設置數量幾乎沒有，與新城區高樓林立、道路寬敞、環境優美、設施齊全的現代城市建設狀況反差極大。

（四）城市管理信息化、智慧化難以開展

老舊城區的建筑、市政道路、路燈消防設施等因時間久遠、管理不善等眾多因素，施工圖紙、過程管理等資料缺失，建造之初沒有信息化智能化概念，相關接口未預留預埋，改造工作難以開展 ；少數建筑及配套雖有相關設施設備，但安裝的型號、網絡端口、通信協議等不同專業、不同系統、不同領域無法互聯，各自發展、條塊分割的“碎片化”問題突出，難以接入城市智慧管理體系，構造了城市多個“信息孤島”。

二、老舊城區更新運作模式

（一）資金來源

當前城市老舊城區更新改造工程，資金主要來源于財政資金、企業資本、居民出資以及發行債券等幾個方式，其中財政資金是主要來源。財政資金來源于國家或地方政府集中支配，用于城市老

舊城區更新改造工程。企業資本是通過把具備一定收益能力的項目（如水電氣網暖路、電梯加裝、停車場配建、廣告、物業管理）的出資、設計、建造、運營管理整體打包，吸引市場資本參與。

居民出資通過鼓勵居民和單位自籌自捐，利用房屋維修基金，可以按照“誰受益誰出資”原則有償使用新增設施，合理分攤城市更新工程改造費用。此外發行老舊小區改造更新專項債，通過政府引導，政府、市場及居民多向參與，合理分攤出資成本。

（二）更新范圍

城市老舊城區更新點多面廣，包括街區外立面裝飾裝修、牌匾規整、泛光亮化、地下管網埋設、市政道路排水修整、慢行系統建設、園林綠化美化、智慧城市發展、口袋公園、城市家具安裝、文物古跡保護等。城市老舊城區更新是一個城市風貌和基礎設施功能上的綜合性更新。

（三）施工模式

老舊城區施工模式主要包括傳統發包、EPC 總承包、F+EPC 總承包三種模式。

傳統發包模式。由業主部門提出更新標準及要求，將設計、監理及施工分別進行招標，業主對各參建單位統一管理。

EPC 總承包模式。在更新資金到位后，公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。

F+EPC 承包模式。是在 EPC 模式基礎上，強調承包商自身的投融資能力，項目貸款主體為承包商或項目公司，由承包商或承包商成立的項目公司進行貸款融資，項目建成后，政府分年度付款給承包商，再由承包商歸還銀行貸款本金與利息。

（四）管理模式

一般來講城市老舊城區更新項目不涉及主體結構變動，參建方可按實際對勘察單位進行取舍，可由建設單位、設計、

監理、施工總承包單位共同組成。城市老舊城區更新項目通常涉及房屋建筑及市政公用行業，可按照項目內房建和市政比例對總承包單位資質提出具體要求。

城市老舊城區更新項目不涉及主體結構施工，通常其專業可進行分包，但考慮質量及進度施工，項目中關鍵的立面裝飾、地下管網、道路及排水等不建議進行分包，其余專業可進行一次分包。

三、當前老舊城區更新改造遇到的問題

（一）施工要求高

老舊城區在發展和更新改造過程中，面臨施工擾民、開放的施工環境，涉及到多個“業主”眾口難調、文物保護呼聲不斷高漲的管理難題和空間狹窄、產業功能布局不合理、房屋危舊程度高、與其他城區協調一致等技術問題，對老舊城區的更新、改造、建設與發展提出了更多、更高的施工要求。

（二）相關政策條文仍不完善

老舊城區街道更新改造政策條文復雜、名目眾多，不同地區、不同時間條款差異性大，從面積的認定，補償對象、方式、標準的確定，到評估價格的產生等，沒有一定的文化基礎難以理解。此外仍有少數居民還抱著“老思想”（例如部分“釘子戶”），提出一些不合理要求，把城市更新作為解決所有家庭問題、發家致富的捷徑，此現象卻沒有有效政策條文進行約束。

（三）缺少統籌管理

城市更新不同的類型工程由不同部門管理，各部門從自身職能分工、職務權限、任務安排的角度出發，分別制定適應于本部門的實施計劃、改造政策和審批制度，導致城市更新在任務、目標、政策、流程等方面呈現政出多門、缺少統籌安排的問題。

（四）社會資本參與度不高

老舊城區街道更新改造面臨“政府改不動”“市場進不來”的困境。政府層面由于財政有限、無法獲得產權主體，難以繼續沿用現行的自上而下的強制性規劃。以政府主導的更新項目市場主體難以參與其中，且在與產權主體的博弈中難以保證自身權益。在面對不確定風險時，除了政府單位主導的資金投入外，市場主體資本大多持觀望態度。

（五）信息化融合度不夠

隨著互聯網時代的到來，老舊城區街道更新改造與“互聯網”“人工智能”未能實現有效融合，智慧城市管理缺少基礎設施和信息支撐。“軟件”層面較少利用大數據、云計算、移動互聯網技術，BIM、GIS 等可視化技術與城市更新也未能有效結合 ；“硬件”方面未超前布局智慧路燈、智慧井蓋等信息化設施，未建設寬帶、融合、安全的通信網絡和智能多源感知體系。

四、針對老舊城區更新改造的建議

（一）完善制度文件和過程管理

1. 完善與統一政策和標準

有些地方存在同一區域、同一時間不同執法人員執法標準不一樣的現象，建議有關部門與時俱進，更新和完善相關政策與標準，明確老舊城區更新改造項目申報和審批操作政策規程，制定通俗易懂的實施計劃、補償標準等。加強對老舊城區改造政策和標準的監督與檢查，杜絕新舊政策和標準不一致現象，實現過程管理的公平、公正。

2. 規范更新改造全流程管理

統一規定政府、代建單位、設計單位、施工單位等各方主體涉及的流程和各環節時限要求，避免“相互推諉”現象。明確老舊城區更新改造各環節的受理要求、辦理時限，辦理結果及時向社會公開。出臺相關考核機制，考核結果作為各方主體評優評先、職務晉升、獎勵處罰、后續工程承接等重要依據。

3. 施工許可類優先政策

老舊城區更新是對城市落后區域的改造升級，消耗較少的社會資源來提升居民居住環境。建議根據各區的不同特點分別規劃，有針對性地出臺城市更新規劃許可類政策，為城市更新工程開通“綠色通道”。

4. 拆遷、占用補償類政策

在推行老舊城區更新的過程中，老舊城區的拆遷、占用補償工作是一個無法回避的問題。建議根據社區、街道更新工程的特點，制定合理的補償措施和安置措施，同時在推行老舊城區更新之前，做好頂層設計，盡早制定綱領性的拆遷補償政策并面向全社會進行宣貫，讓執法者和原住居民都有法可依。

（二）規劃先行，引領高質量發展

1. 科學制定老舊城區更新改造發展目標

相鄰區域完善細部目標傳導機制，設計規劃時考慮周邊已有建筑，并融入街區文化特色設計理念，保證相互協調的改造風格 ；大區之間搭建中長期規劃的目標傳導機制，基于城市目標、區域分工的不同，有針對性地開展整體更新改造設計，逐步落實城市發展總體布局。

2. 突出試點作用

鼓勵選擇以舊城更新改造用地相對集中的片區作為試點，推進片區整體開發建設，提升城市功能和品質。以試點項目為案例，重點分析所遇到的典型問題，總結提煉可推廣、可復制的解決方法，適時轉化為行之有效的政策。

3. 提升城市設計與建造管理水平

舊城改造項目，應根據項目特點，采取招標、競賽等方式公開征集建筑設計優秀方案。各區政府應提前介入，提高審查層級，建立審查部門、建設單位、設計單位、社會公眾等多方共同參與的溝通協調機制。以中建三局集團有限公司承接的南昌市“陽明路 -八一大道（南至壇子口）”建筑立面綜合改造工程為例，項目采用 EPC 工程總承包模式，即設計（E）、采購（P）、施工（C）聯動管理，總承包方通過選擇優秀設計團隊并與參建各方整體聯動，保證項目順利實施。

（三）鼓勵社會力量參與，提升更新改造活力

1. 鼓勵社會資本的參與

社會資本較為靈活，能夠規避部分政府的資金風險并減輕政府負擔。人民政府作為責任主體，可引入社會力量形成咨詢機制，常咨詢、善咨詢，鼓勵社會優秀的企業、優秀的工作室和初設的設計師團隊積極參與城市更新，建立健康的市場環境。

2. 給予相關參與企業稅收優惠

我國目前城市更新改造發展處于起步階段，此時期的市場風險較大，為了激活企業的積極性，可以在稅收方面給予優惠或者抵扣。特別是涉及社會各方協調的層次復雜、專業繁多，技術難度、資金風險各類項目有特異性的改造項目。建立完整的稅收優惠政策更有利于城市更新這一新興市場的形成，規范涌入城市更新領域企業的行為的同時，也能調動其積極性。

（四）轉變更新改造理念，深化老舊城區內涵

1. 推進老舊城區更新改造綠色發展

在城市更新過程中全面落實綠色建筑、裝配式建筑的理念，改造過程中增加公共綠地、開放空間，發展裝配式建筑，并嘗試開展海綿城市和生態修復專項技術的應用，將老舊城區更新改造與綠色發展相結合，達到節能減排的目的。以武漢化工廠老廠區改造裝修（一期）工程總承包項目為例，通過引入綠色建筑、裝配式建筑的理念，保證項目順利履約。

2. 傳承老舊城區歷史文脈

加強參建各方文化傳承理念的宣貫，提高歷史文化保護意識，改造過程嚴格執行歷史文化保護相關要求，在此基礎上鼓勵一定的活化研究。提高介入門檻，鼓勵有資質、有能力、有擔當的實施主體參與歷史建筑、歷史風貌區的保護、修繕、整治工作。

3. 助推智慧城市建設

鼓勵利用大數據、云計算、移動互聯網、AI 智能現代技術，將智慧城市理念貫穿至老舊城區改造及運維全過程 ；通過運用智慧路燈、智能樓宇系統、智慧泊車等數字信息技術改造市容市貌，建設 5G 通信網絡和智能多源感知體系，為老舊城區改造更新提供智慧基礎設施和智慧信息支撐。

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